Việc tìm hiểu kinh nghiệm quốc tế về khả năng vượt rào xuất khẩu nông sản trong bối cảnh bảo hộ thương mại sẽ góp phần rút ra các bài học có giá trị tham khảo cho Việt Nam. Với góc độ một nghiên cứu hẹp về kinh nghiệm của Thái Lan trong phát triển bền vững xuất khẩu hàng nông sản dưới tác động của bảo hộ thương mại, bài viết đã góp phần quan trọng hệ thống kiến thức và hiểu biết về các loại hình bảo hộ thương mại, về thực trạng xuất khẩu nông sản tại Thái Lan, thực trạng các rào cản thương mại và nghiên cứu điển hình mặt hàng tôm xuất khẩu. Bài viết đưa ra một số kết luận và hàm ý khoa học để hình thành các định hướng vượt rào cản và phát triển bền vững đối với các mặt hàng nông sản của Việt Nam, góp phần thực thi các chiến lược và chính sách phát triển kinh tế nói chung và hoạt động xuất khẩu nói riêng giai đoạn 2021-2030, cũng như hoàn thiện chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam trong tương lai.
1. Đặt vấn đề
Chiến lược của Thái Lan là xây dựng nền nông nghiệp với chất lượng cao, có sức cạnh tranh mạnh, từ đó làm nền tảng để phát triển xuất khẩu nông sản bền vững. Do đó, Thái Lan tập trung mũi nhọn phát triển mạnh hàng chế biến nông sản và công nghiệp phục vụ nông nghiệp. Thái Lan xác định ưu tiên phát triển nông nghiệp làm chiến lược cơ bản cho phát triển toàn bộ nền kinh tế quốc dân.
Trong bối cảnh bảo hộ thương mại hiện nay, khi sự can thiệp của Nhà nước hay Chính phủ vào lĩnh vực thương mại quốc tế ngày càng gia tăng, tính bền vững của xuất khẩu nông sản càng cần được nhấn mạnh bởi cùng với xu hướng tự do hóa thương mại ngày càng mở rộng, chủ nghĩa bảo hộ thương mại cũng đang phát triển lên một trình độ mới với những biện pháp ngày càng tinh vi, tạo ra những thách thức không nhỏ cho các quốc gia có nền kinh tế dựa vào xuất khẩu. Tính đến ngày 30/6/2020, số lượng biện pháp phi thuế được áp dụng bởi Hoa Kỳ là khá lớn với 3.178 các hàng rào về vệ sinh dịch tễ (SPS), 1.829 hàng rào về kỹ thuật (TBT)… Khu vực thị trường Mỹ là các điểm đến quan trọng của nông sản Thái Lan và Việt Nam, chứng tỏ Thái Lan đang phải đối mặt phổ biến với các rào cản phi thuế quan từ thị trường này. Tỷ trọng áp dụng các biện pháp phi thuế quan so với tất cả thành viên WTO và đối với tất cả các mặt hàng nhập khẩu vào 3 thị trường lớn nhất trên thế giới (Hoa Kỳ, EU và Trung Quốc) là rất lớn, đặc biệt là đối với các biện pháp tự vệ đặc biệt (SSG), chống trợ cấp (CV), rào cản kỹ thuật (TBT) và vệ sinh dịch tễ (SPS) – với các số liệu tương ứng là 87%; 68,8%; 31,3% và 26,5%. Tuy nhiên, phản ứng ngược lại của Thái Lan nhìn chung là khá yếu ớt, với số lượng các biện pháp phi thuế quan được thông báo thấp hơn hẳn so với các đối tác.
Tính riêng cho các mặt hàng nông sản như thực phẩm tươi sống, rau quả và thực phẩm chế biến, có tỷ trọng bị áp dụng các biện pháp vệ sinh dịch tễ (SPS) đạt tới 74,9% trên tổng số các mặt hàng. Còn các biện pháp kỹ thuật (TBT) bị áp dụng đối với nông sản xuất khẩu trên toàn cầu là 31%. Các biện pháp tự vệ đặc biệt (SSG), hạn ngạch thuế quan (TRQ) và trợ cấp xuất khẩu (XS) có tỷ lệ áp dụng còn phổ biến hơn nữa, với % thông báo tới tháng 6/2020 lần lượt là 80,8% – 95,8% – 91,1%.
Nông sản xuất khẩu của Thái Lan và Việt Nam đang phải đối mặt với rất nhiều rào cản phi thuế quan đến từ các thị trường quan trọng nhất như Hoa Kỳ, EU và Trung Quốc. Trong đó, phổ biến nhất là các rào cản về biện pháp vệ sinh dịch tễ (SPS), rào cản kỹ thuật (TBT), chống bán phá giá (ADP), trợ cấp xuất khẩu (XS), tự vệ đặc biệt (SSG) và hạn ngạch thuế quan (TRQ). Theo đó, phát triển bền vững xuất khẩu hàng nông sản là một trong những lĩnh vực được quan tâm hàng đầu trong phát triển kinh tế tại Việt Nam.
Việt Nam trong 5 năm trở lại đây, xuất khẩu hàng nông sản đã có những đóng góp to lớn vào công cuộc đổi mới của đất nước, trở thành một trong những động lực chủ yếu của tăng trưởng kinh tế, góp phần giải quyết việc làm tăng thu nhập, hạn chế gia tăng khoảng cách giàu nghèo giữa nông thôn và thành thị… Học hỏi kinh nghiệm của Thái Lan đối với xuất khẩu một số mặt hàng nông sản sang thị trường Mỹ, quốc gia có điều kiện kinh tế – xã hội khá tương đồng với Việt Nam, và thành công trong việc vượt qua các rào cản phi thuế quan để xuất khẩu nông sản bền vững, là một trong những phương pháp hữu hiệu giúp Việt Nam chinh phục các thị trường nhập khẩu nông sản khó tính.
2. Một số vấn đề lý luận về phòng vệ thương mại
Khi tự do hóa thương mại ngày càng cao và các rào cản thuế quan dần được dỡ bỏ, lượng hàng hóa nhập khẩu ngày càng gia tăng đã tác động mạnh tới ngành sản xuất nội địa của các quốc gia nhập khẩu. Chính vì vậy, các biện pháp phòng vệ thương mại (PVTM) đã trở thành các công cụ hữu hiệu để bảo hộ ngành sản xuất trong nước. PVTM được coi là phần đi kèm không mong muốn của tự do hóa thương mại quốc tế. Công cụ PVTM là biện pháp rất hữu hiệu để các nước nhập khẩu (nhập khẩu) có thể sử dụng, bảo vệ lợi ích hợp pháp trước hàng hóa nhập khẩu cạnh tranh không lành mạnh. Đặc biệt, khi nguy cơ hàng hóa nước ngoài nhập khẩu ngày càng nhiều và càng đa dạng thì càng có xu hướng sử dụng các công cụ PVTM để thay thế hàng rào phi thuế quan trước đây.
Hiện nay, các FTA truyền thống và FTA thế hệ mới đều đã có điều khoản về phòng vệ thương mại. Hầu hết các FTA đều có mục tiêu xóa bỏ toàn bộ rào cản đối với thương mại và các thành viên tham gia FTA đều kỳ vọng sẽ hạn chế, hoặc không áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại trong nội khối. Tuy nhiên, việc loại bỏ rào cản thuế quan trong FTA đòi hỏi phải áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại, vì các ngành sản xuất trong nước vẫn tiếp tục tìm kiếm sự bảo vệ khi cạnh tranh với hàng nhập khẩu.
Trong nhiều trường hợp, có lợi cho nước xuất khẩu thì lại bất lợi cho nước nhập khẩu. Ðiều đó rất dễ đụng đến các rào cản chung và riêng của mỗi nước, dẫn đến kiện tụng lẫn nhau mà phổ biến nhất là các vụ kiện bán phá giá, sau đó đến các biện pháp chống trợ cấp, và cuối cùng là tự vệ. Hình 1 mô tả xu hướng điều tra phòng vệ thương mại của tất cả các thành viên trong Tổ chức Thương mại Thế giới trong gần một thập kỷ vừa qua, từ năm 2010-2019. Rõ ràng, Hoa Kỳ là quốc gia sử dụng nhiều nhất các biện pháp phòng vệ thương mại, với số lượng tự vệ đặc biệt (SSG) lên tới 496 vụ, số vụ kiện chống bán phá giá cũng tới 417 vụ, còn tỷ lệ kiện chống trợ cấp nhất cũng khá cao, với số lượng là 149 vụ việc, chiếm 57,1% tổng vụ việc toàn cầu (tính từ đầu năm 2008 đến giữa năm 2020).
3. Xuất khẩu nông sản của Thái Lan sang Mỹ và các rào cản thương mại
3.1. Thực trạng xuất khẩu nông sản của Thái Lan sang Mỹ
Mỹ được coi là một trong những thị trường nhập khẩu nông sản hấp dẫn hàng đầu trên thế giới. Người Mỹ có thu nhập cao và nhu cầu sử dụng thực phẩm rất đa dạng. Vì thế giá nông sản ở nước này thông thường ở mức rất cao. Với 324,1 triệu dân và có mức thu nhập bình quân đầu người đạt 65,8 nghìn USD (2019), Hoa Kỳ là quốc gia có nền kinh tế lớn nhất trên thế giới và là thị trường xuất khẩu số 1 của Thái Lan (12,8%). Xuất khẩu của Thái Lan sang Hoa Kỳ là 29,72 tỷ USD trong năm 2019, theo cơ sở dữ liệu COMTRADE của Liên hợp quốc về thương mại quốc tế. Mười mặt hàng xuất khẩu hàng đầu bao gồm: máy tính (17,2%), thiết bị điện (14%), xe cộ (12,2%), cao su (6,2%), nhựa (5,8%), đá quý (4,8%), nhiên liệu khoáng, (4,2 %), chế phẩm từ thịt/thủy sản (2,6%), hóa chất hữu cơ (2,5%) và ngũ cốc (2,3%).
Riêng đối với các mặt hàng nông sản xuất khẩu sang Mỹ (Bảng 1), tổng giá trị của năm 2019 đạt hơn 3,37 tỷ USD, tăng gần 32% so với năm 2018, với 5 mặt hàng xuất khẩu nhiều nhất sang Mỹ là rau quả, cá, gạo, tôm và thịt chế biến. Riêng mặt hàng tôm các loại, từ năm 2017 đang ở vị trí xuất khẩu nhiều nhất sang Mỹ (hơn 811 triệu USD), đã tụt xuống hàng thứ 4 (hơn 512 triệu USD) vào năm 2019, giảm xuống chỉ còn tương đương 63% kim ngạch xuất khẩu của 2 năm trước đó.
3.2. Các thể chế của Mỹ đối với thủy sản nhập khẩu
Mỹ là thị trường lớn, nhưng cũng là thị trường khó tính, đòi hỏi nhiều quy định khắt khe, phức tạp. Một số cơ quan chức năng của Mỹ chịu trách nhiệm giám sát hoạt động nhập khẩu đối với thủy sản: Cơ quan thực phẩm và dược phẩm Hoa kỳ (FDA); Cục Hải quan Mỹ; Cơ quan thủy, hải sản quốc gia Mỹ (NMFS).
3.3. Các quy định của Mỹ đối với thủy sản nhập khẩu
Các quy định của Mỹ đối với thủy sản nhập khẩu bao gồm: Luật Thực phẩm, Đạo luật Chống khủng bố sinh học năm 2002 (BTA), Luật về nhãn hiệu hàng hóa, Các yêu cầu về dán nhãn hàng hóa, Các quy định về phụ gia thực phẩm.
4. Kinh nghiệm vượt rào cản thương mại của Thái Lan về xuất khẩu tôm sang Mỹ
Từ năm 1997 đến năm 2012, Thái Lan là nước sản xuất, xuất khẩu tôm đứng đầu thế giới, nhờ ngành Tôm liên tục phát triển và đi tiên phong trong lĩnh vực an toàn thực phẩm và hoạt động nuôi trồng. Từ năm 2013 trở đi, Thái Lan tụt xuống vị trí thứ 5 sau Ấn Độ, Việt Nam, Ecuador và Trung Quốc. Kim ngạch xuất khẩu tôm của Thái Lan hiện chiếm khoảng 7,6% tổng giá trị xuất khẩu tôm của toàn cầu. Hình 2 minh họa giá trị xuất khẩu tôm của Thái Lan giai đoạn 2009-2018 và Hình 3 thể hiện các thị trường xuất khẩu tôm lớn nhất của quốc gia này.
Trong các thị trường nhập khẩu tôm hàng đầu của Thái Lan, Mỹ đứng ở vị trí số một, chiếm 35% tổng giá trị xuất khẩu tôm của nước này vào năm 2018. Nhật Bản đứng thứ hai với 31%. Tiếp đó là Trung Quốc và Canada lần lượt chiếm 5,9% và 4,3% (Vasep, 2018). Còn xét từ phía nhập khẩu tôm của Mỹ, số liệu tôm nhập khẩu của quốc gia này tính theo sản lượng (tấn) và theo nguồn gốc xuất xứ được thể hiện ở Hình 5, trong 20 năm (1997-2017). Trong đó, Thái Lan là quốc gia xuất khẩu tôm lớn nhất sang Hoa Kỳ trong nhiều năm liền, từ năm 1997 đến năm 2013. Sản lượng tôm xuất khẩu từ Thái Lan sang Mỹ sụt giảm mạnh từ năm 2010, hơn 203 ngàn tấn, xuống chỉ còn hơn 65 ngàn tấn vào năm 2014, tương ứng với tỷ lệ sụt giảm 68%. Mặc dù khối lượng xuất khẩu tôm sang Mỹ đã tăng dần và đạt hơn 75 ngàn tấn vào năm 2017, nhưng Thái Lan đã đánh mất vị trí này vào tay của Ấn Độ và Indonesia. Ngành tôm Thái Lan gặp khó khăn trong việc duy trì khả năng cạnh tranh sau khi nước này bị Mỹ liệt vào danh sách các nước có nạn buôn người nghiêm trọng nhất thế giới trong tháng 6/2014 (Zimmerman và ctg, 2014). (Hình 4)
Trên thị trường Mỹ, Thái Lan ngày càng giảm sản lượng và giá trị xuất khẩu do thuế chống bán phá giá cao, cạnh tranh mạnh về giá và nguồn cung so với các đối thủ khác như (Ấn Độ, Indonesia, Việt Nam). Một số đối thủ cạnh tranh của Thái Lan ở châu Á chào giá xuất khẩu thấp hơn của Thái Lan, nên quốc gia này khó cạnh tranh trên thị trường Mỹ. Chi phí sản xuất tôm cao hơn cũng ảnh hưởng tới xuất khẩu tôm của Thái Lan.
Tôm là mặt hàng lợi thế của thủy sản Thái Lan, đã phải đối phó với các biện pháp phòng vệ thương mại ở thị trường Mỹ từ rất sớm. Tôm đông lạnh của Thái Lan bị Mỹ khởi xướng điều tra chống bán phá giá từ năm 2005, thời điểm sản lượng tôm xuất khẩu sang Mỹ đạt hơn 161 ngàn tấn, tăng hơn gấp đôi lượng xuất khẩu vào năm 1997.
Chính phủ và các nhà xuất khẩu Thái Lan đã nhanh chóng có động thái kháng kiện với mong muốn được giảm thuế quan nhằm làm cho xuất khẩu tôm trở nên cạnh tranh hơn. Cụ thể là, tháng 4/2006, Thái Lan gửi đơn kiện Mỹ lên Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), cáo buộc Washington đang thực hiện chính sách thương mại bất bình đẳng đối với mặt hàng tôm xuất khẩu của Thái Lan. Vụ Ngoại thương Thái Lan cho rằng Mỹ đang thực hiện các biện pháp bảo hộ mậu dịch kép đối với mặt hàng tôm xuất khẩu của Thái Lan thông qua C-bond (tiền thế chấp 100% giá trị hàng hóa tại ngân hàng) và thuế chống phá giá. Bộ Thương mại Thái Lan cũng cho biết họ đã thuê luật sư và tập hợp tài liệu từ các nhà xuất khẩu để theo đuổi vụ kiện này.
Việc khởi kiện này xuất phát từ sức ép của hàng trăm nông dân nuôi tôm Thái Lan tại các tỉnh Trang, Surat Thani và Krabi đòi Bộ Thương mại phải có hành động kiện phía Mỹ vì các biện pháp bảo hộ bất công đối với mặt hàng tôm xuất khẩu của Thái Lan. Chủ tịch Hiệp hội thực phẩm đông lạnh Thái Lan cho biết: để xuất khẩu được mặt hàng tôm của Thái Lan vào thị trường Mỹ trong năm 2006 phát sinh thêm 100 triệu USD (3,9 tỷ baht) vì chuyện C-bond. Ngoài ra, lại còn phải chịu thêm thuế chống phá giá từ 5,79 đến 6,82% giá trị của mỗi chuyến hàng.
Trước đó, vào tháng 3/2006, các nhà xuất khẩu tôm của Thái Lan từng hy vọng mặt hàng xuất khẩu này của họ sẽ không còn phải chịu các biện pháp bảo hộ do Mỹ áp đặt khi đại diện thương mại Mỹ tới Bangkok để đàm phán với Thứ trưởng thương mại Thái Lan về khả năng chấm dứt C-bond đối với Thái Lan. Tuy nhiên, cuộc đàm phán đã không thành, dẫn tới việc Thái Lan tiến hành các thủ tục khởi kiện Mỹ lên WTO. Đây là vụ kiện mang tính nhà nước đầu tiên lên WTO của một nước xuất khẩu tôm phải chịu các biện pháp trừng phạt kép từ những chính sách bảo hộ của Mỹ.
Kết quả của vụ kháng kiện này là tới tháng 02/2009, Mỹ đã chấp thuận giải quyết tranh chấp theo quy định của WTO trong cách tính thuế không công bằng, bằng việc giảm thuế chống bán phá giá cho sản phẩm tôm xuất khẩu của Thái Lan. Thái Lan không phải đối mặt với mức thuế cao đối với xuất khẩu tôm trong tương lai của mình sang Hoa Kỳ sau khi nước này đưa ra bằng chứng cho thấy vương quốc này không tham gia vào các hoạt động bán phá giá, như cáo buộc của Mỹ.
Tuy nhiên, Mỹ vẫn chưa chấp thuận quyết định khác của WTO liên quan đến C-bond “quĩ đảm bảo thường xuyên” để đối phó với tôm xuất khẩu của Thái Lan. Hiện Mỹ đang thi hành những biện pháp bảo hộ thương mại hai chiều: Một quĩ bảo hộ thường xuyên với 100% bảo đảm của ngân hàng và thuế chống bán phá giá.
Chủ tịch Hiệp hội Thực phẩm đông lạnh Thái Lan cho biết, nước này tiếp tục kiên trì yêu cầu Mỹ phải dừng áp dụng C-bond, quĩ đảm bảo thường xuyên nói trên đối với tôm nhập khẩu từ Thái Lan vào tháng 4/2009. Sau đó, Mỹ đồng ý giảm mức ký quỹ C-bond cho các doanh nghiệp xuất khẩu tôm của Thái Lan xuống một nửa, đồng thời bắt buộc các công ty này phải cung cấp toàn bộ hồ sơ về thị trường, chi phí, giá cả, doanh thu,… của doanh nghiệp trong suốt 18 tháng hoạt động hậu áp thuế phá giá cho Bộ Thương mại Mỹ.
5. Kết luận và một số hàm ý với Việt Nam
Như vậy, để thành công với vụ kháng kiện đầu tiên đối với tôm xuất khẩu, doanh nghiệp Thái Lan đã thể hiện mức độ nhận thức, năng lực thực thi các quy định của pháp luật về phòng vệ thương mại, quy tắc xuất xứ… khá cao, đồng thời đã thực hiện quản trị tốt công việc lưu trữ chứng từ về nguồn gốc xuất xứ của nguyên liệu, hoàn thiện hệ thống sổ sách chứng từ kế toán phù hợp các quy định của pháp luật và chuẩn mực quốc tế, đủ cơ sở chứng minh là mình không bán phá giá và để phục vụ hoạt động xác minh, điều tra của nước nhập khẩu.
Bên cạnh đó, các doanh nghiệp xuất khẩu tôm của Thái Lan đã thể hiện được tinh thần hợp tác giữa các doanh nghiệp với nhau, giữa doanh nghiệp với hiệp hội ngành hàng. Hợp tác tích cực, thống nhất, chủ động tham gia giải quyết vụ kiện một cách khôn khéo và hiệu quả luôn được coi là tiêu chí cần thiết để có thể kháng kiện thành công.
Ngoài sức mạnh đoàn kết đó, họ còn có sự hậu thuẫn đắc lực từ phía Hiệp hội và Chính phủ, những cơ quan quản lý nhà nước đã giúp các doanh nghiệp chọn được đội ngũ tư vấn pháp luật chuyên nghiệp với sự tham gia của các chuyên gia có trình độ chuyên môn và ngoại ngữ thành thạo, làm tham mưu cho hiệp hội và tư vấn cho các doanh nghiệp khi ứng phó với các tình huống khó khăn trong suốt quá trình kháng kiện nhiều năm.
Việc chủ động học hỏi kinh nghiệm của Thái Lan và nghiên cứu các biện pháp hợp pháp như phòng vệ thương mại để có thể kháng kiện thành công và bảo vệ các ngành sản xuất trong nước là việc làm cần thiết, đặc biệt trong bối cảnh Việt Nam đang thực thi hàng loạt các hiệp định thương mại tự do (FTA), mở rộng thị trường xuất khẩu sang các thị trường khó tính với nhiều rào cản nhập khẩu phức tạp.
Nguồn: Tạp chí Công Thương